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国家事业单位登记管理局
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以事业单位法人公示信息抽查规范事业单位事中事后监管
时间:2016年12月19日
 自治区事业单位登记管理局  汪国祥

 

【内容摘要】按照“宽进严管”的改革精神,取消事业单位年检,改为年度报告公示后,必须进一步加强登记管理机关和政府其他部门对事业单位的监管。登记管理机关运用随机抽取检查对象、随机选派人员,对事业单位的登记事项、年度报告等公示信息进行检查,加强对事业单位的事中事后监管,强化事业单位自我约束机制,更好地促进事业单位规范运行。文章重点从事业单位法人公示的重要意义、工作理念以及制度设计等方面进行简要分析,进一步明确抽查工作在加强事业单位事中事后监管中的重要地位作用,明确抽查工作发展方向,并力求从制度设计的角度对事业单位事中事后监管上加以规范。

【领导批示或结果应用情况】“双随机、一公开”是解决市场监管“信息失灵”以及公正执法、公平执法,提升执法效率、减轻监管对象负担、降低监管成本、推动国家信用体系建设的重要手段。李克强总理、张高丽副总理专门召开电视电话会议部署、国务委员杨晶、王勇多次听取相关工作汇报。事业单位法人公示信息抽查是 “双随机、一公开”重要内容,是公益事业体系中的“双随机、一公开”。自1998年实施事业单位法人登记管理制度以来,书面审查、实地核查、事业单位年检等办法一直是登记管理部门实施监管的重要手段,如何在原有基础上全面推行“双随机、一公开”要求,使事业单位监管适应新形势需要,确保公益事业健康有序发展,这就需要我们改进方法,不断开拓创新。本文所提的正确理解抽查工作的重要意义、工作理念和制度设计是有效推进抽查工作必须理解和掌握的重要内容,广泛应用于抽查工作政策宣传和工作指导,并在实践中发挥了良好作用。

2015年12月,中央编办批转印发了《事业单位法人公示信息抽查办法(试行)》(以下简称《办法》),正式建立了事业单位法人公示信息抽查制度。这是为贯彻落实党中央、国务院简政放权、放管结合、优化服务改革战略部署提供重要支撑,是建立健全事业单位事中事后科学高效监管体系的创新思路。2016年《政府工作报告》和5月9日、9月21日召开的全国有关推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议,对全面推进“双随机、一公开”监管工作进行了全面部署,为我们开展事业单位法人公示信息抽查工作指明了方向。抽查工作是一项具体制度,是登记与管理工作的交汇点、联结点,涉及思想认识、执法理念、制度设计等方面问题,对这些问题的准确把握,影响到抽查工作规范化建设,影响到监管成效,更影响到公益事业的发展方向。

一、抽查制度是国家治理体系的重要组成部分

所谓事业单位法人公示信息抽查制度,就是按照“双随机、一公开”的要求,在监管过程中随机抽取检查对象,随机选派执法检查人员,抽查情况及查处结果及时向社会公开。

商事制度前期,各地以“宽进”为重点,采取降低门槛、提高效率、优化服务等注册便利化措施,有效激发了市场活力,推动市场主体快速增长,但同时也给市场监管带来新挑战。李克强总理强调,“先照后证”改革能不能做到“宽进严管”,是商事制度改革成功与否的关键。多年以来,审批部门、登记管理部门、主管部门之间存在监管职责不清、各自为政,重审批、轻监管和法定监管职责履行不到位问题,没有形成完整统一的市场监管体系;在审批、监管的衔接配合方面,存在“信息孤岛”、协调不畅、监管合力不强问题;在监管的具体实施方面,检查和执法随意性大,存在寻租空间、监管对象负担过重等问题。在监管理念上,也存在过于依赖政府监管而忽视社会共治等现象。因此,准确定义“市场监管”和“大市场”理念,构建职责清晰、协同监管、社会共治的事中事后监管新模式就成了一种必然,“双随机、一公开”制度的推行也就应运而生。

一方面,“双随机、一公开”监管改革的全面推进,将有力纠正“监管失灵”的问题。“双随机、一公开”以“列清单”“适度查”等具体措施,防范了监管部门对市场活动的过度干预;“双随机”抽查机制极大压缩了监管部门与市场主体双向寻租空间,降低了“监管俘获”发生几率;“一公开”机制将加快我国监管信息系统建设,助力克服市场监管的“信息瓶颈”。另一方面,“双随机、一公开”机制的确立,在增强监管科学性和执法公正性的同时,也为我国监管模式改革提供了新思路。“双随机、一公开”监管模式为治愈人情监管、选择执法、执法扰民、执法不公等顽疾提供了良方;“双随机、一公开”机制的确立标志着“放管结合”进入了承前启后的关键环节;“双随机、一公开”监管模式改革极大激发了各级政府制度创新、治理创新的动力和活力。

二、抽查工作必须具备与形势任务相适应的新理念

事业单位法人公示信息抽查工作是事业单位事中事后监管制度的创新,这就要求我们应当建立与新形势新任务相适应、更加符合自身工作特点的监管理念。中央编办2016年6月下旬在苏州召开的事业单位法人公示信息抽查工作培训会提出了六个方面的监管理念。

一是依法监管理念。这是监管工作法治化的基本要求。它要求我们必须严格依据《行政许可法》、《事业单位登记管理暂行条例》(以下简称《条例》)及其实施细则等赋予的法定职能开展工作。

二是适度监管理念。这是监管工作制度化的发展方向。登记管理机关的监管只是与事业单位登记后法人资格有效性监管相关联。任何部门(包括登记管理机关)在监管问题上都不能大包大揽,是有限度、有边界的,监管工作必须以“清单”的形式,实现事业单位自律基础上的他律。

三是全程监管理念。这是监管工作权责一致的必然要求。在实施登记管理制度相关改革、规范登记管理程序、简化工作流程、方便事业单位办事的同时,必须加强事中事后监管,防止只许可,不监督,重许可,轻监督。

四是协同监管理念。这是监管工作科学化的重要举措。通过“互联网+登记管理”,加强沟通协调,实现各部门之间依法履职信息互联互通、联动响应,形成分工明确、沟通顺畅、齐抓共管的监管格局。

五是信用监管理念。这是监管工作信息化的重要体现。通过积极参与社会信用体系建设,构建以信息归集共享为基础、以信息公示为手段、以信用监管为核心的监管制度,强化信息公示、信息共享、信用约束,真正实现“让失信者寸步难行,让守信者一路申通”的严管目标。

六是社会共治理念。这是监管工作社会化的基本方向。在事业单位自我管理、自我监督基础上,通过相关部门(包括登记管理机关)联合监管、信用监管,发挥社会监督、舆论监督的作用,最终形成对事业单位共治格局。

这些理念紧密联系,相互联动,必须全面理解,并通过具体监管措施才能真正落实。同时,随着形势和任务的变化,还会不断有新的监管理念出现,比如,事业单位违法违规问题绝大部分是因为不懂法不懂规,这就要求我们送法送规上门,确立监管与服务深度融合的理念。

三、抽查工作必须遵循相应的制度设计

没有规矩,不成方圆。《办法》为抽查工作提供了一套完整的制度设计,是我们开展抽查工作的基本遵循。

(一) 用“一单、两库、一细则”规范抽查工作的内容和程序。“一单”,即抽查内容清单,明确查什么。《办法》与《条例》及其实施细则紧密衔接,明确抽查内容与法人公示内容一致,抽查工作主体是查年报。“两库”,即事业单位法人名录库和执法检查人员名录库,明确查哪家和谁来查。明确通过摇号程序,随机确定抽查对象和执法人员名单,严格限制监管部门自由裁量权;并保证抽查全程留痕,实现责任可追溯。“一细则”,即抽查具体程序规定,明确如何查。《办法》明确了抽查工作确定名单、确定方式、发送通知、实施抽查、汇总研判、公示结果等基本步骤,为抽查工作的具体实施提供了依据。

(二)根据管理范围、抽查方式合理确定抽查比例和频次,防止过度执法和执法扰民。《办法》中主要规定了书面审查、实地核查、网络监测三种方式。在实施过程中,这三种方式可以独立运用,也可以综合运用。

书面审查,就是对事业单位的年度报告进行书面审查。具体又分为形式审查和实质审查。形式审查仅对年报材料的形式要件是否具备进行审查,即审查其是否齐全,是否符合法定形式。对于材料的真实性、合法性不作审查。实质审查,就是不仅要对年报材料的要件是否具备进行审查,还要对年报的实质内容是否符合规定进行审查。

实地核查,就是到事业单位现场对其年度报告的内容进行检查。

网络监测,就是登记管理机关通过互联网,了解社会对事业单位公示信息以及相关情况的反映,了解有关投诉举报情况,以及其他行政机关或司法机关发布的涉及事业单位的行政处罚和司法判决信息,从中获取联合监管、信用监管信息和问题线索,从而更好地推进监管工作。

《办法》将抽查比例确定为1%-3%,并规定每年至少抽查一次,除特殊情况,一个单位在一个年度内不被抽查2次。抽查工作的另一要义,是抽查一部分,影响一方面,规范全行业。对于抽查的比例,可以根据抽查的方式和管辖的范围确定。比如,书面抽查的比例可以适当放宽,尽可能扩大覆盖范围;实地核查涉及人力、物力等相关因素,一般按照规定比例范围执行。至于抽查频次,对于守信单位,可以少抽查,而对于失信单位,应加大抽查力度。

(三)加强抽查结果运用,确保抽查工作成为引导公益事业发展的“风向标”。对抽查发现的违法违规行为,要依法依规加大惩处力度,及时纳入异常名录,增强事业单位守法的自觉性。要及时依托事业单位在线等平台,及时向社会公开抽查情况及查处结果,形成协同监管和社会共治。

 

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